逾期缴费不构成工伤保险基金拒付事由

【案情】

某县福利机砖厂成立后依法参加工伤保险。2012年6-8月，其未按时缴纳工伤保险费。2012年9月7日，该单位职工刘某在维修厂房屋顶时摔下受伤。当月9日，该单位交清了所欠的6月至8月工伤保险费及滞纳金，并缴纳了9月的工伤保险费。9月12日，刘某经抢救无效死亡。次日，该单位与死者亲属达成赔偿协议。当月25日，其向当地人社局申请工伤认定，同时提交当地地方税务局某税务所出具的说明，证明由于网络运行不稳定，数据传输不及时致其迟缴2012年6至8月工伤保险费。同年11月23日，当地人社局作出认定工伤决定书，认定刘某所受伤害属于工伤。2013年3月4日，机砖厂向当地工伤保险管理中心（下称管理中心）申请支付刘某的工伤保险待遇。管理中心作出不予支付告知书，决定对刘某工伤死亡提起的工伤保险待遇申请不予支付。该福利机砖厂不服，请求法院撤销不予支付决定，并责令管理中心重新作出决定。

【评析】

工伤保险法律关系建立后，用人单位因不同原因逾期缴纳工伤保险费的行为，在实践中并不少见。工伤事故发生后，是否只要用人单位存在逾期缴费情形，工伤保险基金就可据此拒绝支付本应由其支付的工伤保睑待遇，实践中也引发了一定争议。综合本案，争议焦点有二：一是用人单位逾期缴纳工伤保险费行为是否影响工伤保险法律关系的存续；二是不可归因用人单位逾期缴费的，工伤保险基金应否支付相应工伤保险待遇。笔者认为，工伤保险法律关系建立后，用人单位欠缴工伤保险费的，不影响法律关系的存续；逾期缴费行为不可归因用人单位的，在用人单位积极补缴并承担相应法律责任后，工伤保险基金应予支付相应工伤保险待遇。分别评析如下：

一、用人单位逾期缴费的，不影响工伤保险法律关系的存续

在案件审理过程中，管理中心辩称由于机砖厂在2012年6-8月没有按时足额缴纳工伤保险费，已以行为表示放弃参保，据此认为工伤保险法律关系已经终止。笔者认为，管理中心的抗辩不成立，用人单位逾期缴费并不影响工伤保险法律关系的存续，这与工伤保险法律关系对劳动关系的依附性相关。

首先，工伤保险法律关系以劳动关系的建立为前提。劳动者为用人单位提供劳动，接受用人单位的管理，用人单位为劳动者支付劳动报酬，双方由此建立劳动关系。在此前提下，用人单位为劳动者申报工伤保险登记，参加工伤保险，与工伤保险行政管理部门（一般为具体的经办机构）形成工伤保险法律关系。其次，劳动芙系存续期间，劳动者出现工伤事故，经工伤等级评定后，才可能产生工伤保险基金支付相应工伤保险待遇问题，具体标准和项目已经为社会保险法、工伤保险条例等法律法规所明确。再次，劳动关系依法终止后，工伤保险法律关系一般也随之终止。关于工伤保险法律关系终止的提法并未在社会保险法、2004年工伤保险条例中明确，较早的终止工伤保险法律关系的规定见诸于劳社部发[2004]18号《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（下称通知）。劳社部根据2004年工伤保险条例立法精神，从农民工的实际情况出发，在第四条明确规定，对跨省区流动的农民工，工伤致残一至四级，用人单位为职工缴纳了工伤保险费的，“……一次性享受工伤保险长期待遇的，需由农民工本人提出，与用人单位解除或者终止劳动关系，与统筹地区社会保险经办机构签订协议，终止工伤保险法律关系”。此后，随着2010年新的工伤保险条例的出台，各地规定逐渐完善，比如《重庆市工伤保险实施办法》第三十六条明确：“五至十级工伤职工本人提出与用人单位解除劳动关系或者用人单位依法解除劳动关系的，或七级至十级工伤职工劳动合同期满用人单位难以安排工作而终止劳动关系的，自与用人单位按舰定程序终止劳动关系之日起，与经办机构的工伤保险法律关系同时终止”，新疆维吾尔自治区《关于贯彻实施（工伤保险条例）办法有关问题的通知》明确：“工伤职工与用人单位终止或者解除劳动关系后，凡领取一次性伤残就业补助金和一次性医疗补助金的，工伤保险法律关系随之终结。”广东省《工伤保险条例(2011年修订)》第三十三条明确：“五级、六级伤残职工本人提出与用人单位解除或者终止劳动关系的，由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金，由用人单位支付一次性伤残就业补助金，终结工伤保险法律关系。”虽终止、终结的用语不尽一致，但三个省（直辖市、自治区）的相关规定显现了工伤保险法律关系对劳动关系的依附性，前者随后者的解除或终止而终止（终结），重庆市的规定更清晰地明确了两种法律关系同日终止。

二、不可归因用人单位逾期缴费的，工伤保险基金应支付相应工伤保险待遇

工伤保险法律关系依附劳动关系的特征，是否同时表明在劳动关系、工伤保险法律存续期间，发生工伤事故并评定等级后，工伤保险基金即负有支付相应工伤保险待遇的法定义务？答案显然是否定的，要准确回答这一问题，应厘清工伤保险法律关系各方主体的权利义务，而这与工伤保险法律关系其他特征与本质有关。

第一，工伤保险法律关系内涵界定。

法律关系，形成于特定圭体之间并以特定权利义务为依归。就工伤保险法律关系而言，其包含三方主体，分别是用人单位、劳动者、工伤保险行政部门。具体权利义务：劳动关系建立后，用人单位为劳动者参加工伤保险，并向工伤保险行政部门申报工伤保险登记，依法缴纳工伤保险费。在工伤保险法律关系存续期间，用人单位工伤风险责任由社会分担，若劳动者出现了工伤事故，经评定工伤等级后，用人单位和工伤保险基金分别支付相应项目和额度。

因此，除了依附于劳动关系，工伤保险法律关系的主体进行了拓展，各方权利义务也有别于劳动关系，比如权利义务范围不涉及劳动合同签订、二倍工资、经济补偿金的支付等，只限于工伤保险费的缴纳、工伤保险待遇的支付与享有。又如权利义务的履行以工伤事故及评定的伤残等级为基础，与劳动合同履行情况无涉。更重要的是，各方主体权利义务不对等，只要劳动者为用人单位提供劳动，社会保险法并没有课处其承担其他义务，其无需缴纳任何保险费，便有享受相应工伤保险待遇的期待。片j人单位义务承担方式为按时足额缴纳保费，并依法支付工伤保险待遇，主要权利为在完成支付承担后，与具体的经办机构办理相应结算。

第二，工伤保险是一种强制险，符合法律规定的用人单位都有参如工伤保险的义务。

上文分析了工伤保险法律关系独立于劳动关系的特质，仅此并不能准确地界定工伤保险法律关系，将笔触转向与商业保险的区别或益于我们进一步探究。众所周知，商业保险包含两方主体，形成于投保人和保险人之间，受益人可以是投保人自身，也可由投保人指定，具体的权利义务在诚信原则下允许双方当事人意思自治，保险事故发生后，保险人依法依约承担相应的保险责任，投保人一般不承担保险责任。而工伤保险法律关系不同，除了上文提到的三方主体之外，投保人为用人单位．而且符合法律规定的用人单位必须参保。受益人为工伤劳动者（这并不妨碍用人单位向劳动者支付相应工伤保险待遇后向经办机构主张相应权利，从而使其成为间接受益人），工伤事故发生并经伤残等级评定后，经办机构和用人单位按照具体标准和项目支付相应工伤保险待遇。比如终止或者解除劳动合同时，工伤保险基金支付一次性医疗补助金，用人单位支付一次性伤残就业补助金，因此支付义务主体也突破了商业保险的范畴。

第三，不可归因用人单位逾期缴纳工伤保险费不应成为工伤保险基金拒付工伤保险待遇的事由。

工伤保险法律关系一方面依赖于劳动关系而建立，另一方面又独立于劳动关系而存在，在与劳动关泵、商业保险比较之后，其特征清晰地显现出来的同时，彰显出了工伤保险法律关系的独特意义：正是各方权利义务的不完全对等．体现了对劳动者权益保护的最大化；正是对用人单位欠缴工伤保险费期间，因工伤事故产生的相应保险待遇由其白行承担条款的设置，凸显了工伤保险的强制性。无疑，只有连续、无间隔地依法足额按时缴纳工伤保险费，才能提升工伤保险基金的支付能力，推动社会保障制度的发展。

然而，并不能由此得出结论，认为工伤保险法律关系存续期间，只要用人单位出现了欠缴情形，则一律由用人单位承担所有工伤保险待遇支付义务。这样的偏见既于法无据，也于理不合。对欠缴T伤保险费的用人单位，社会保险法第八十六条已经明确用人单位的限期缴纳、补足、加收滞纳金、罚款等法律责任承担方式，这同时也是工伤保险相关部门的职责所在。可见，未按时足额缴纳工伤保险费的法律后果是，用人单位限期补缴并缴纳滞纳金，并可能受到行政处罚，工伤保险基金拒付相应工伤保险待遇非用人单位逾期缴纳工伤保险费的法律后果之一。

笔者认为，管理中心抗辩有误。法律保留原则作为行政法的基本原则，要求行政机关只有在取得法律授权情况下才能实施相应的行为。单从语义解释就不难看出，本规定适用的前提条件为“应当参加工伤保险而未参加”，显然，不适用工伤保险法律关系存续期间，逾期缴纳工伤保险费的行为。本案中机砖厂2012年6-8月期间的欠缴工伤保险费情形，是在工伤保险法律关系存续期间非形成于该法律关系形成之前，管理中心法律适用错误。

三、由工伤保险基金支付相应工伤保险待遇契台立法目的，利于发挥法的引导作用

第一，工伤保险立法目的不仅在于分散用人单位工伤风险责任，更在于快速、及时保护劳动者合法权益。

工伤保险的社会化本质决定了国家通过强制用人单位参加工伤保险和缴纳工伤保险费来实现该立法目的。工伤保险法律关系建立后，对发生工伤的，工伤保险基金及时支付相应工伤保险待遇，才能充分发挥工伤保险对劳动者的权益保障和快速救济。而对于用人单位应参加工伤保险而没有参加的，工伤保险条例第六十二条第三款、人力资源和辛t会保障部《关于执行工伤保险条例>若干问题的意见》第十二条规定若用人单位参保并补缴应缴纳的工伤保险费、滞纳金后，参保前发生工伤的，参保后新发生的费用，由用人单位和工伤保险基金相应支付。虽然目前尚未明确这一规定也可适用逾期缴纳工伤保险费行为，但综上阐述，并结合从丁伤保险的社会保障本质、工伤保险法律法规的快速救济与补偿目的来看，对积极参加工伤保险，在工伤保险法律关系存续期间虽有欠缴行为，但在劳动者发生工伤后，及时补缴并承担相应法律责任的，可参照适用类似规定，由工伤保险基金按照工伤保险条例规定支付相应新发生的费用并无不妥。本案机砖厂在经办机构进行催缴前，积极履行补缴义务，并缴纳了滞纳金，因刘某工伤产生的费用由工伤保险部门进行相应支付，有利于鼓励用人单位积极履行工伤保险费缴纳义务，符合]伤保险共担责任、分散用工风险、保障劳动者合法权益的立法目的。

第二，从法的引导作用看，支持不支付决定将降低用人单位参保积极性，加大工伤劳动者的维权难度。

在工伤事故发生后，用人单位积极主动与丁伤或工亡劳动者的遗属达成赔偿协议，自觉履行相应义务，很大程度上是建立在赔偿之后，工伤保险基金能支付其应支付的相应工伤保险待遇，分担其损失的期待基拙之上，这也是用人单位积极履行赔偿协议的动力所在。若积极履行赔偿协议的用人单位，在之后向工伤保险行政部门主张相应权利，却因不可归因于自身的理由遭拒，有违公平。本案机砖厂依法参保，期间欠缴工伤保险费非主观不愿，而是客观不能，系征收机构“网络运行不稳定，数据传输不及时及未收到工伤保险计划数据”，主观上无过错，不具可谴责性，后果归责于机砖厂，与理不合，更不利于发挥法的引导作用。毋庸置疑，在丧失对工伤保险基金风险分散的期待后，用人单位参保的积极性将会受挫，在发生工伤保险事故后，先行赔偿的可能性也降低，由此带来的后果可能是，劳动者及其遗属不得不向工伤保险基金主张先行支付，将加大工伤保险基金的支付负担。

第三，回归与商业保险联系的探讨，进一步认识工伤保险法律法规的社会法属性。

由保险法第三十六条规定，可见，商业保险中，若投保人欠交保费，在保险人履行催告义务之后，合同效力方才可能中止。保险法同时赋予保险人自主选择权，虽然欠缴保费行为符合合同法定中止要件，但是保险人可减少保险金额，以维护合同效力。更为明确的是，即便投保人有欠交保费行为，保险人给付保险金的法定义务并不受影响。作为社会化保障措施，工伤保险时剡以分散用工单位风险，实现对劳动者权益的快速救济为己任，对欠缴保费的用人单位，相关部门更应履行催告义务。

最后，笔者认为，即便管理中心关于2012年6-8月未按期缴纳工伤保险费，造成了工伤保险法律关系终止的抗辩成立，机砖厂9月9日缴纳9月工伤保险费也在当月正常缴费期限内，其缴费为征收机关接收，也表明双方形成了重新建立工伤保险法律关系的合意。依法行政是行政法的基本原则，“法有规定不可违”，按照工伤保险条例第六十二条第i款及人力资源和社会保障部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第十二条之规定，对参保前发生工伤，在参保后发生的应当南工伤保险基金支付的费用，本案中包括刘某的医疗费用、相应的工亡待遇等，依法也应由工伤保险基金支付，管理中心的拒绝支付决定依然于法无据。

（作者单位：重庆市第一中级人民法院）

本文摘自《人民司法》案例